Een ja voor het digitale rijbewijs, maar wel met voorwaarden
De Europese Commissie heeft een ei gelegd over de nieuwe Europese rijbewijsrichtlijn. De EU-landen mogen daar nu op schieten en dat heeft Nederland gedaan. Daaruit blijkt onder andere dat Nederland voorstander is van een digitaal rijbewijs, maar er worden wel slagen om de arm gemaakt.
Allereerst is het goed om te weten wat het verschil is tussen een richtlijn en een verordening. Een richtlijn legt alleen het einddoel vast en elk EU-land mag zelf de wetgeving opstellen die ertoe moet leiden dat het doel uit de richtlijn gehaald wordt. Een verordening is bindend en geldt voor de gehele EU en moet letterlijk worden overgenomen. Ieder lidstaat is dan ook verplicht de verordening op dezelfde manier te implementeren en uit te voeren. Meestal is de periode die daarvoor staat twee jaar.
Wat betreft de rijbewijsrichtlijn: in 2013 zijn een aantal regels voor het Nederlandse rijbewijs veranderd die in de derde Europese rijbewijsrichtlijn staat en nu is het tijd voor de vierde editie. De verversing gebeurt ongeveer eens in de tien jaar. Dat betekent dat zaken die niet in de richtlijn zijn opgenomen niet Europees worden geregeld. Een voorbeeld is afschaffing van de automaatcode, waarover in de vierde richtlijn met geen woord over wordt gerept. Dat wil overigens niet zeggen dat landen individueel niets kunnen doen, maar dat terzijde.
Digitaal rijbewijs
Op 1 maart heeft de Europese Commissie een voorstel voor een richtlijn over rijbewijzen gepresenteerd nadat het een groot aantal aanbevelingen heeft beoordeeld. Een van de belangrijkste wijzigingen is de introductie van het digitale rijbewijs. Dit digitale rijbewijs, dat met name op de mobiele telefoon zal kunnen worden gebruikt, wordt wat de Europese Commissie betreft geheel gelijkgesteld aan het fysieke rijbewijsdocument. In het voorstel van de Europese Commissie lezen we er dit over: “Dat verplicht lidstaten ertoe alle toepassingen van het mobiele document ook aan het fysieke document toe te kennen en andersom. Een burger heeft daarmee één rijbewijs, dat op verschillende dragers toegankelijk is. Een burger kan hiermee één fysiek rijbewijs hebben en/of een digitaal rijbewijs op meerdere digitale dragers.”
“Een burger houdt altijd de mogelijkheid om alleen het fysieke document te gebruiken zoals dat nu is. De systemen om rijbewijsdocumenten in te laden zoals apps moeten daarnaast gratis toegankelijk voor de burger zijn en de Commissie moet worden geïnformeerd over welke systemen door lidstaten worden ingesteld. Aan de eisen voor het fysieke document verandert er met het voorstel nagenoeg niets voor Nederlandse rijbewijshouders.”
'Met het voorstel kan men na het behalen van rijbewijs B voor de auto ook in één keer examen doen voor direct voor de combinatie vrachtwagen met aanhanger (CE) of bus met aanhanger (DE)'
De voordelen
Het kabinet omarmt in principe dit idee en somt in een reactie de voordelen op: “Voordeel is dat je na je examen het rijbewijs kan aanvragen en er sneller een digitaal rijbewijs op je mobiele telefoon kan staan, omdat er geen rijbewijskaart meer gepersonaliseerd hoeft te worden. Tevens hoeven burgers geen fysiek rijbewijs meer aan te vragen en/of mee te nemen als ze hun mobiele telefoon bij zich hebben. Voor de handhavende instanties is het voordeel dat het digitale rijbewijs geactualiseerd is als er bijvoorbeeld een rijontzegging wordt opgelegd. Voorwaarde is dan wel dat de achterliggende processen voor actualisering goed functioneren.”
Aandachtspunten
Tot zover het goede nieuws, maar volgens het kabinet zijn er ook aandachtspunten. Een daarvan is dat het rijbewijs in Nederland geldt als wettelijk identificatiemiddel zoals dat is bepaald in de Wet op de Identificatieplicht (WID). Het rijbewijs is niet zomaar een identiteitsbewijs, maar wordt door de meeste Nederlanders ook als zodanig gebruikt: je neemt het immers makkelijker mee dan een paspoort, zo je het al niet standaard bij je hebt. “Het kabinet zet in op het mogen maken van onderscheid tussen het fysieke en digitale rijbewijs voor wat betreft de WID-functie en of er zelf bepaald kan worden of en wanneer het digitale rijbewijs een WID-middel kan worden”, laat het kabinet hierover weten.
Handhaving
Een tweede aandachtspunt is de handhaving van het digitale rijbewijs. “Van belang is dat de geldigheid van het rijbewijs en eventuele rijbewijsmaatregelen die zijn getroffen, voor de handhavende instanties direct te raadplegen zijn. Ook moeten maatregelen zonder vertraging in het betreffende rijbewijsregister geregistreerd kunnen worden. Een digitaal middel vereist een andere werkwijze en beschikbaarheid van de nodige apparatuur waarbij bijvoorbeeld handhavende instanties moeten kunnen uitlezen en zo nodig muteren.”
“De vraag is ook hoe de politie moet omgaan met dubbelgangers waarvan de één het fysieke rijbewijs meedraagt en de ánder het digitale. Verder is het wat het kabinet betreft onduidelijk hoe een digitaal rijbewijs in te vorderen, bijvoorbeeld van inwoners van andere lidstaten. Het kabinet zet zich ervoor in dat de richtlijn hierover helderheid verschaft.”
Geldigheidsduur
Een derde punt is het voorstel de administratieve geldigheidsduur van de rijbewijzen te verhogen van 10 jaar naar 15 jaar, zoals de Europese Commissie voorstelt. Hier is het kabinet helder over: “Dit is niet wenselijk omdat biometrische gegevens als foto’s minder betrouwbaar worden na verloop van tijd. In Nederland is de grens gesteld op 10 jaar voor betrouwbaar gebruik. Het kabinet zal voorstellen om conform de norm voor identiteitsmiddelen deze termijn terug te brengen naar 10 jaar.”
Proefperiode
Het vierde punt is dat het voorstel een proefperiode bevat van minimaal twee jaar waarin de beginnende bestuurders worden onderworpen aan strengere regels inzake rijden onder invloed en er eventuele aanvullende nationale voorwaarden kunnen worden gesteld. “Het kabinet voorziet uitvoerings- en handhavingsproblemen als dit voor elke behaalde categorie zou gaan gelden. Bijvoorbeeld zou iemand eerst beginnende bestuurder zijn, dan na een periode van minstens twee jaar niet meer en dan na het behalen van een aanhangerrijbewijs ineens weer wel. Dit maakt ook het registreren van punten voor de Nederlandse beginnersregeling ingewikkeld en het is daarnaast onlogisch, omdat iemand die na een aantal jaar ervaring in de auto niet opnieuw als beginner zou moeten worden aangemerkt als deze persoon dan een aanhangerrijbewijs haalt. Het kabinet zet zich ervoor in dat iedere bestuurder maar één keer beginnende bestuurder is, aangevuld met regels voor rijbewijzen die gehaald kunnen worden onder de 18 jaar. Waar de Commissie of lidstaten het noodzakelijk achten kan de beginnersperiode verlengd worden als iemand voor de eerste keer een bus- of vrachtwagenrijbewijscategorie haalt.”
Rijbewijscategorieën
Een belangrijke verandering ten opzichte van de vorige richtlijn is het voorstel om met het rijbewijs B een voertuig tot 4250 kilogram te kunnen besturen als het alternatief wordt aangedreven. Dit is in de huidige richtlijn 3500 kilogram. “Deze wijziging is vooral bedoeld als stimulering van de aanschaf van of ombouw naar elektrische aandrijving, waarvan het batterijpakket zwaarder is dan een conventionele verbrandingsmotor."
Een andere opvallende verandering in dit kader is het minder hoeven ‘stapelen’ van examens voor rijbewijscategorieën C of D (vrachtwagen en bus). Momenteel moet eerst nog het examen behaald worden in een bus of vrachtwagen zonder aanhanger, waarna pas een nieuw examen afgenomen mag worden in dezelfde voertuigcategorie mét aanhanger. Met het voorstel kan men na het behalen van rijbewijs B voor de auto ook in één keer examen doen voor de combinatie vrachtwagen met aanhanger (CE) of bus met aanhanger (DE).”
“De voorgestelde wijziging om alternatief aangedreven voertuigen met een toegestane maximum massa van meer dan 3500 kg tot 4250 kg met een rijbewijs B te mogen besturen vraagt om verduidelijking van wat met ‘alternatief aangedreven’ bedoeld wordt.”
Stapelen
Het voorstel om het stapelen van examens te versimpelen waarmee geen rijbewijscategorie C of D meer nodig is om examen te kunnen doen voor rijbewijscategorie CE en DE is bedoeld om de administratieve lasten voor (beroeps)chauffeurs omlaag te brengen. Het kabinet volgt deze redenering, ondanks dat er dan nieuwe examens ontwikkeld moeten worden die de verkeersveiligheidsaspecten van beide examens afdekken. De Commissie geeft niet aan wat de effecten op de verkeersveiligheid van deze maatregel zouden kunnen zijn. Het kabinet zal op dit punt om een toelichting vragen.
Afgifte
Volgens het voorstel zou het verplicht worden om rijbewijzen A en B (motoren en auto) 15 jaar geldig te laten zijn tot de leeftijd van 70 jaar. Daarna wordt het rijbewijs bij verlenging 5 jaar geldig, waarbij de medische rijgeschiktheid meer frequent in kaart wordt gebracht. De geldigheid van rijbewijzen mag door lidstaten administratief worden verlengd in tijden van crisis, zoals dat bijvoorbeeld tijdens de covid-19-pandemie is gebeurd. Daarnaast is het toegestaan de geldigheidsduur van het rijbewijs te verkorten voor beginnende bestuurders en bij een noodzaak tot meer frequente medische controles. Bij iedere aanvraag en iedere administratieve verlenging van een rijbewijs wordt een medische self-assessment oftewel eigen beoordeling verplicht. Deze self-assessment dient in te gaan op de medische eisen en heeft als doel om in kaart te brengen of de aanvrager fysiek en mentaal voldoende geschikt is om te rijden.
Alcoholslot en diabetes
Nieuw is de mogelijkheid tot het onder voorwaarden toepassen van maatregelen als een alcoholslot bij alcoholafhankelijkheid of problematisch alcoholgebruik. Daarnaast worden de medische eisen op het gebied van diabetes aangepast; de maximale geldigheidsduur voor A en B rijbewijzen wordt van 5 naar 10 jaar verruimd en rijbewijshouders met C en D rijbewijzen mogen hun bloedsuikergehalte voortaan ook controleren met hulpmiddelen zoals een sensor. De overige medische eisen blijven gelijk.
Beginnende bestuurder
De Europese Commissie komt met twee voorstellen om de beginnende bestuurder veiliger aan het verkeer te kunnen laten deelnemen. Allereerst het begeleid rijden zoals we dat in Nederland al kennen. Nieuwe toevoeging is dat dit ook zal gelden voor rijbewijscategorie C (vrachtwagens), waardoor 17-jarigen onder begeleiding van een beroepschauffeur in een vrachtwagen kunnen rijden.
Het tweede voorstel voor beginnende bestuurders gaat over de periode dat iemand beginnende bestuurder is. Ieder lidstaat is verplicht iedereen die ‘een rijbewijscategorie haalt’ een beginnersperiode van ten minste twee jaar op te leggen. Tijdens deze periode geldt voor deze bestuurders een alcohollimiet van 0,0 en mogen lidstaten aanvullende eisen stellen.
Rijvaardigheid en rijgeschiktheid
De richtlijn heeft ook aandacht voor de initiële rijvaardigheid en rijgeschiktheid. Bij verlenging van het rijbewijs is er uitsluitend aandacht voor de (medische kant van) rijgeschiktheid. Rijvaardigheid wordt in beginsel niet meer getoetst na het behalen van het examen. Het verkeersbeeld, de regels en de voertuigen veranderen in hoog tempo, verkeerskennis veroudert, ook voor meer ervaren bestuurders. Het kabinet ziet graag dat lidstaten de ruimte krijgen om bij verlenging van het rijbewijs eisen te stellen op het gebied van rijvaardigheid. Hiermee ontstaat er meer overeenstemming met de (professionele) praktijk.
Gezichtsveld
Het kabinet vraagt verdere aandacht voor enkele zaken die niet zijn opgenomen in het huidige voorstel. Het kabinet zou graag zien dat de Commissie komt met aanbevelingen voor het gezichtsveld van de bestuurder, waarbij het kabinet op dit moment bedenkingen heeft bij de praktische haalbaarheid en meerwaarde van de toevoeging van de beoordeling van het gezichtsveld bij het examen.
Drugs in verkeer
Voor het tegengaan van drugs in het verkeer worden geen nieuwe maatregelen voorgesteld. Het kabinet vindt dat onterecht. Het gebruik van drugs in het verkeer is de afgelopen jaren toegenomen en in Nederland wordt ingezet op een integrale aanpak van rijden onder invloed van alcohol, drugs en medicijnen die de rijvaardigheid beïnvloeden. Het kabinet is daarom voorstander van een nieuw Europees onderzoek zoals DRUID17. De resultaten van een dergelijk onderzoek kunnen aanleiding vormen tot aanpassing van eisen en normen op dit onderwerp die ook deze richtlijn raken.
Simulatoren
In het voorstel wordt het gebruik van simulatoren voorgesteld voor gevaarlijke situaties die niet of moeilijk in de praktijk getraind kunnen worden. Het werken met simulatoren voor het toetsen van de rijvaardigheid in dergelijke situaties is logisch en in feite een veilige wijze om te trainen. Naast het gegeven dat er momenteel nog geen gestandaardiseerd (Europees) normenkader is voor verkeerssimulatoren is het gebruik van simulatoren nog geen verplicht onderdeel van het lesprogramma in Nederland. Dit leidt tot vraagtekens rond de uitvoerbaarheid binnen de termijn zoals voorzien en daarom vraagt het kabinet een langere implementatietijd en mogelijk andere invulling van gevaarherkenning. Bij het onderdeel “gedrag” (verschillende rijbewijscategorieën), wegeigenschappen, zijn tunnels toegevoegd. Het lijkt het kabinet zinvol die te verbreden naar ‘meer risicovolle wegen zoals bijvoorbeeld wegen met tunnels, bruggen en kades’, om het meer aan te kunnen laten sluiten bij de Nederlandse situatie.
ADAS
Wat het kabinet betreft is het zaak dat examens worden aangepast aan ADAS. "ADAS zal steeds meer verplicht worden in voertuigen en daarmee is het goed om de examens hierop aan te passen. ADS (Autonomous Driving Systems) kunnen mogelijk tijdelijk de rol van de bestuurder overnemen, wat grote impact zal hebben op wat er van een bestuurder wordt gevraagd. Hierbij wordt aangetekend dat de bevraging in het examen meerwaarde moet opleveren. Zo bevat het voorstel voor het theoretisch deel van het examen technische punten die moeilijk te bevragen zijn en waar aanpassing en/of verduidelijking noodzakelijk is.”
Invoering
De verwachting is dat veel andere lidstaten net als het kabinet moeite hebben met de voorgestelde snelle implementatietermijn van het digitale rijbewijs. Met name om dit op zo'n korte termijn technisch en juridisch volledig te hebben ingeregeld met daarbij de aansluitingen, waarmee alle handhavende instanties erop kunnen handhaven. Van een aantal voorstellen worden uitdagingen voorzien bij de uitvoering zoals bijvoorbeeld bij de invoering van rijsimulatoren in het examen en de medische self-assessment. Van de overige voorstellen kan het zijn dat bepaalde lidstaten die graag de controle hebben over rijbewijsprocessen liever minder verstrekkende voorstellen van de Commissie zouden zien. Zo wordt met het voorstel van de Commissie de bevoegdheid voor omwisselingen verplaatst naar de Commissie en stelt de Commissie strengere regels voor ten opzichte van medische eisen, waar lidstaten die eerst zelf mochten bepalen. Andere landen zullen hier juist voor zijn omdat het een bijdrage kan leveren aan de verkeersveiligheid.
Gunstige financiële consequenties
De financiële consequenties voor burgers en bedrijfsleven van dit voorstel verschillen per onderdeel. De baten van het voorstel voor de samenleving zitten met name in een verbeterde verkeersveiligheid waarmee het aantal ongevallen met letsel dan wel met dodelijke afloop en de daarmee gepaard gaande maatschappelijke en financiële lasten zou kunnen dalen.
Het digitale rijbewijs kan voor burgers een lastenvermindering opleveren omdat ze geen fysiek rijbewijs meer hoeven aan te vragen en dit ook niet meer mee hoeven te nemen. Daarnaast kunnen burgers met dit voorstel een rijbewijscategorie CE of DE halen zonder dat ze daarvoor eerst rijbewijscategorie C of D moeten halen, waardoor ze minder examens moeten doen en tegelijkertijd examens meer ingericht zullen zijn op de huidige situatie van het verkeerssysteem van deze tijd. Het voorstel leidt niet tot een lastenverzwaring voor het bedrijfsleven.
Verder is voor bedrijven de lastenverlichting van het met een elektrisch voertuig met een toegestane maximum massa tot 4250 kg mogen rijden met rijbewijscategorie B interessant.
Een laatste lastenverlichting heeft te maken met begeleid rijden. Zoals de Commissie voorstelt kunnen jongeren van 17 al begeleid rijden en in een vrachtwagen onder begeleiding van een beroepschauffeur. Dit kan jongeren van 17 jaar enthousiasmeren om voor het chauffeursvak te kiezen en daarmee een bijdrage leveren aan het terugbrengen van het chauffeurstekort. Naar verwachting zal deze maatregel voor de Nederlandse situatie niet veel uitmaken omdat het in Nederland al mogelijk is om met 18 jaar het vrachtwagenrijbewijs te halen, waar de huidige richtlijn 21 jaar voorschrijft.
Implicaties voor uitvoering en handhaving
De implicaties voor de uitvoering hebben met name betrekking op het CBR en de RDW. Het CBR heeft als kerntaak het afnemen van examens voor de verschillende rijbewijscategorieën. Op het moment dat het voorstel is vastgesteld moeten alle theorie- en praktijkexamens worden aangepast aan de nieuwe eisen. Het CBR is daarnaast onder andere verantwoordelijk voor (de kwaliteit van) de medische keuringen. Hier verandert het een en ander en met name in de voorgestelde ‘self- assessment’. Dit kan betekenen dat er veel meer gezondheidsverklaringen worden aangevraagd en mogelijk kan dit leiden tot meer keuringen.
Ook de RDW wordt geraakt door dit voorstel. Zij beheren het rijbewijsregister en zijn de producent van het rijbewijs, daarnaast verandert ook het systeem van omwisselingen waar de RDW momenteel een grote rol in heeft. Met het in het leven roepen van een digitaal rijbewijs heeft het voorstel impact op de rol van de RDW. De RDW is sterk betrokken bij de ontwikkeling van het digitale rijbewijs en heeft hier in de loop der jaren veel expertise in opgebouwd. Wel verandert het invoeren hiervan de werkwijze van de RDW en gemeenten. Waar nu nog rijbewijzen worden aangevraagd en uitgegeven bij een gemeentebalie kan volgens dit voorstel het rijbewijs geheel digitaal worden aangevraagd en verkregen. Het voorstel stelt daarnaast ver(der)gaande uitwisseling tussen lidstaten van rijbewijsgegevens voor en ook daar zal de RDW de systemen op moeten inrichten.
Verantwoording: bovenstaande tekst is goeddeels letterlijk overgenomen uit de zogenoemde fiches die door minister Hoekstra van Buitenlandse Zaken aan de Tweede Kamer zijn aangeboden.
