Het CBR wil wel, maar is aan
handen en voeten gebonden
Nadat het CBR als zelfstandig bestuursorgaan waar het niet zo lekker liep in Den Haag op het matje was geroepen, beloofde Pechtold dat het CBR met een brief zou komen waarin het de knelpunten tussen het CBR en overheid aan de kaak zou stellen. Die brief ligt er nu en daarin is helder dat er heel wat verbeterpunten zijn.
Het is best bijzonder. Alexander Pechtold zat jarenlang in de Haagse bubbel en deed er zelf vrolijk aan mee om deze in stand te houden. Ook hij strooide met moties en amendementen en kwam met regels die op de werkvloer eigenlijk onwerkbaar zijn. Hij had er geen benul van, maar nu hij aan de andere kant van de schutting staat, merkt hij haast elke dag de onmacht die er binnen het CBR is om zaken aan te pakken. In een heldere brief heeft hij daarom uiteengezet welke pijnpunten er zijn. Over de inhoud gaan we het zo hebben, maar het feit dat er vijftien zijn is op zich al verontrustend.
In de brief koos Pechtold ervoor om de knelpunten, uitdagingen en dilemma's die het CBR ervaart te groeperen rond drie thema's:
1. De burger of professional in de knel: waar worden burgers of professionals (onevenredig) geraakt door de strikte naleving van wet- en regelgeving?
2. Het functioneren van de driehoek politiek, beleid en uitvoering: knelpunten als gevolg van de relatie, samenwerking en rollen van politiek, beleid en uitvoering;
3. Knelpunten als gevolg van kaderstellende wet- en regelgeving die leidt tot dienstverlening die niet in lijn is met het beoogde doel van de wet- en regelgeving en de gedachte achter de wetgeving.
De 15 knelpunten
Aan de hand van deze thema’s zijn dit de vijftien knelpunten (waarbij we de redactie in de brief volgen):
1 De opleggingskosten bij het onderzoek naar de medische geschiktheid.
'Om de verkeersveiligheid te waarborgen is het van belang dat beginnende bestuurders getoetst worden op onderdelen die aansluiten bij de praktijk'
Wanneer een bestuurder gevaarlijk rijgedrag heeft vertoond of met te veel alcohol of drugs achter het stuur heeft plaatsgenomen, kan de politie hiervan een mededeling doen bij het CBR. Het CBR kan vervolgens diverse bestuursrechtelijke maatregelen opleggen. In het geval dat de politie twijfelt aan de medische geschiktheid van iemand om een voertuig te besturen, kan zij daarvoor eveneens een mededeling bij het CBR doen. Het CBR beoordeelt vervolgens of iemand mee moet werken aan een medisch onderzoek. Ook dit is een bestuursrechtelijke maatregel en medewerking is verplicht. In de optiek van het CBR knelt hier de wetgeving en worden burgers die een medisch onderzoek opgelegd krijgen in een groot aantal gevallen onevenredig zwaar geraakt. Waar bij het overmatig gebruik van alcohol of drugs of bij roekeloos rijgedrag de eigen verantwoordelijkheid van de bestuurder evident is, is dat bij twijfel aan de medische geschiktheid veel minder het geval.
2 Het rijvaardigheidsonderzoek voor de beginnende bestuurder (ROBB).
Afhankelijk van leeftijd en type rijbewijs is deze regeling 5 tot 7 jaar van toepassing. Begaat iemand in die periode twee onherroepelijke verkeersovertredingen, zoals te snel rijden of bumperkleven, dan wordt het rijbewijs ingenomen en legt het CBR een rijvaardigheidsonderzoek op. Tijdens dit onderzoek wordt gekeken of iemand nog over voldoende vaardigheden beschikt om op een veilige manier aan het verkeer deel te nemen. Is dat het geval, dan legt het CBR conform de wet- en regelgeving nog een Educatieve Maatregel Gedrag en Verkeer (EMG) op. De totale kosten voor de burger komen hierdoor op ruim 2.000 euro. In de praktijk blijkt dat nagenoeg alle beginnende bestuurders geschikt uit het huidige rijvaardigheidsonderzoek komen en vrijwel allemaal een EMG krijgen opgelegd. De geconstateerde overtredingen zijn dus niet zozeer het gevolg van een probleem met de rijvaardigheid, wat voor de hand ligt omdat hun rijvaardigheid bij het behalen van het rijbewijs al is aangetoond, maar wijzen op een gedragsprobleem. Het CBR is van mening dat het opleggen van het rijvaardigheidsonderzoek geen toegevoegde waarde biedt en daarmee de burger met onnodige kosten opzadelt.
3 Het verhogen van de risicogestuurdheid en proportionaliteit bij het beoordelen van de medische rijqeschiktheid.
Een doorlopend aandachtspunt zijn de regelgeving en de (interne) richtlijnen bij het beoordelen van de medische rijgeschiktheid. Op basis van de ingevulde Gezondheidsverklaring en eventueel het verslag van de keuringsarts besluit het CBR om iemand geschikt te verklaren, door te verwijzen voor nader onderzoek en/of een rijtest op te leggen. De medische wetenschap is voortdurend in ontwikkeling en ziektebeelden die twee decennia geleden tot gevolg hadden dat iemand ongeschikt werd verklaard, kunnen inmiddels dusdanig goed behandeld worden dat een minder streng regime van toepassing kan zijn.
Voorbeeld is de verplichte rijtest voor mensen met ADHD, ADD of ASS.
Op basis van het advies van de Gezondheidsraad is de regelgeving aangepast en wordt nu alleen nog een rijtest opgelegd als het rapport van de psychiater daar aanleiding toe geeft. Het aantal rijtesten voor deze groep kandidaten is daarmee fors afgenomen.
4 Behoefte aan meer dialoog met de Kamer.
Een betere samenwerking in de driehoek politiek, beleid en uitvoering is essentieel om te komen tot betere beleidsvorming en een verbeterde dienstverlening aan burgers. Dit vraagt om meer dialoog in de driehoek, zowel tijdens de voorbereiding als tijdens de uitvoering van beleid, om de dilemma's en mogelijke oplossingsrichtingen te bespreken. Maar ook om de implicaties en (on)mogelijkheden van keuzes voor de uitvoering nader toe te lichten. Daarbij is het van belang dat alle partijen zich concentreren op hun eigen rol en verantwoordelijkheid: de politiek met meer focus op het WAT, de uitvoering met meer focus op het HOE.
5 Een uitvoeringstoets of impactanalyse op moties en amendementen.
Nieuw beleid en wet- en regelgeving wordt vaak op basis van principiële (politieke) argumenten ontworpen. De maatschappelijke impact en de uitvoerbaarheid staan helaas niet altijd op het netvlies tijdens de ontwerpfase. Een relatief recent voorbeeld is de invoering van het alcoholslotprogramma, waar te weinig rekening was gehouden met de uitvoerbaarheid, waardoor burgers onbedoeld hard zijn geraakt (…). Als uitgangspunt moet gelden dat als iets door de uitvoering middels een uitvoeringstoets als niet uitvoerbaar wordt bestempeld, dit dan ook niet gebeurt. Een tweede uitgangspunt moet zijn dat de uitvoering alternatieven kan aandragen hoe het beoogde doel (grotendeels) wel gerealiseerd kan worden. Het CBR constateert dat deze werkwijze al feitelijk grotendeels plaatsvindt in de samenwerking met IenW. Tegelijkertijd ziet het CBR ruimte voor verbetering bij met name moties en amendementen. In de politiek worden vaak op het laatste moment amendementen of moties op wet- en regelgeving ingediend en aangenomen. De uitvoerbaarheid van deze amendementen of moties wordt zelden getoetst, terwijI een motie of amendement een grote impact kan hebben op de uitvoering van die wetgeving.
6 Het inkorten van het praktijkexamen met 5 minuten.
Toen de Kamer vroeg om het autopraktijkexamen met 5 minuten in te korten om zodoende meer examencapaciteit te creëren, ging de minister van IenW voor de uitvoering staan. Zij verzocht de Kamer de motie aan te houden en eerst het CBR om een impactanalyse te vragen om de uitvoerbaarheid van het voorstel in kaart te brengen. De impactanalyse is gemaakt met als conclusie dat het huidige examen al is ingericht op de minimaal voorgeschreven 35 minuten rijtijd en dat het CBR het met het oog op de verkeersveiligheid en de klantbediening (er moet ook voldoende tijd zijn om de klant gerust te stellen, uitleg te geven en een toelichting te geven op het eindoordeel) het inkorten zeer onwenselijk acht (nagenoeg onuitvoerbaar).
7 Meer slagvaardigheid in de samenwerking beleid en uitvoering.
Er is doorgaans veel contact tussen opdrachtgever (beleid) en opdrachtnemer (uitvoering). De uitvoering is immers afhankelijk van de opdrachtgever voor de kaders en de wet- en regelgeving bij de uitvoering van bestaande en nieuwe taken. Helaas ontbreekt het regelmatig aan slagvaardigheid waarmee deze kaders tot stand komen. De invoering van nieuwe wet- en regelgeving wordt daardoor vertraagd en soms meerdere keren uitgesteld. Dit speelt vooral bij de omzetting van Europese richtlijnen in nationale wetgeving. Het gevolg van deze vertraging in de implementatie is dat het CBR, en marktpartijen die hun dienstverlening aan moeten passen op de nieuwe wet- en regelgeving, in de knel komen. Dit schaadt het vertrouwen van deze partijen in onze instituties en onze uitvoering. Daarnaast worden hier ook burgers de dupe van.
8 Verhoogde complexiteit bij multi-departementale samenwerking.
De slagvaardigheid van het beleidsproces staat nog verder onder druk wanneer meerdere opdrachtgevers of belanghebbenden, binnen het moederdepartement of verdeeld over meerdere departementen, zijn betrokken. Voorbeelden daarvan zijn de overdracht van de marifonie-examens van Agentschap Telecom (BZK) naar CBR, het betekenen van besluiten tot het ongeldig verklaren van een rijbewijs (IenW, JenV en CBR), of de informatie-uitwisseling tussen het CBR en ketenpartners zoals politie of OM (onder meer bij de invoering van digitale vaarbewijzen).
9 Een uniforme toebedeling van bevoegdheden.
Een ander aandachtspunt in de samenwerking in de driehoek is de toebedeling van nieuwe bevoegdheden. Het CBR heeft in de afgelopen jaren nieuwe taken gekregen die voorheen bij andere ministeries, zbo's of agentschappen belegd waren. De bevoegdheden dienen uiteindelijk wettelijk toebedeeld te worden aan het CBR en dit kan op verschillende manieren worden vormgegeven.
10 Beter zicht op gewenste effecten van nieuw beleid en zorgvuldige effectmeting.
Het CBR signaleert dat aan de voorkant van het beleidsproces vaak onvoldoende wordt stilgestaan bij de effecten die de nieuwe wet- en regelgeving beoogt te realiseren. In het verlengde daarvan wordt vervolgens onvoldoende geëvalueerd wat de uiteindelijke effecten zijn.
11 Strafbaarheid van examenfraude.
Zowel voor de verkeersveiligheid als voor het voorkomen van criminaliteit door het onterecht afgeven van een identiteitsbewijs is het bestrijden van fraude bij de examens van groot belang. In de praktijk wordt de mogelijkheid tot bestrijding van fraude door wet- en regelgeving echter beperkt. Examenfraude komt in diverse vormen voor (bijvoorbeeld identiteitsfraude (lookalikes), inbreuk op auteursrecht, diefstal) en er is geen overkoepelend paraplubegrip in het Wetboek van Strafrecht die examenfraude in algemene zin strafbaar stelt. Hierdoor is vervolging van examenfraude vaak complex en niet goed mogelijk. Dit zorgt ervoor dat er niet altijd effectief kan worden opgetreden tegen examenfraude.
In de praktijk heeft de rechter in diverse rechtszaken met betrekking tot examenfraude burgers (gedeeltelijk) vrijgesproken omdat de rechter oordeelde dat de politie en het OM de burger niet op grond van de juiste artikelen heeft vervolgd. Een paraplubegrip is daarom essentieel om ook effectief strafrechtelijk op te treden tegen fraudeurs en potentiële fraudeurs te ontmoedigen.
12 Biometrische qezichtsherkenninq in de strijd tegen fraude.
Daarnaast ervaart het CBR dat fraudeurs ook gebruikmaken van zeer complexe vervalsingen van identificatiemiddelen. Ondanks de vele preventieve maatregelen rond het examenproces en de huidige instrumenten om de identiteit te controleren, worden niet alle vormen van identiteitsfraude gesignaleerd.
Hoewel er via biometrische gezichtsherkenning (waarbij een persoon vergeleken kan worden met een foto) complexe vormen van identiteitsfraude voorkomen kunnen worden, bestaan er juridische belemmeringen waardoor het CBR deze mogelijkheid niet kan benutten. Deze beperkingen liggen met name in de mogelijkheid om bijzondere persoonsgegevens (wat biometrische gegevens zijn) te verwerken om fraude te voorkomen.
13 Consumentenmisleiding.
Net als andere uitvoeringsorganisaties ondervindt het CBR een groeiend knelpunt als het gaat om (digitale) consumentenmisleiding. Met grote regelmaat duiken websites op waar commerciële aanbieders, zonder meerwaarde voor de burger, als intermediair optreden of zelfs frauduleus handelen. Het CBR heeft weinig tot geen mogelijkheden om op te treden tegen deze commerciële en frauduleuze aanbieders. Het juridisch aanpakken van dergelijke websites blijkt in de praktijk een lang en vaak weinig succesvol proces.
14 Ruimte om te toetsen wat we moeten toetsen.
Met betrekking tot verkeer en verkeersveiligheid hebben er de afgelopen jaren diverse ontwikkelingen plaatsgevonden. Zo is het aantal modaliteiten in het verkeer gegroeid. Daarnaast hebben technologische ontwikkelingen impact op het gebruik van de bestaande modaliteiten, zoals de toename van elektrische auto's, de toename van 'Advanced Driver Assistance Systems' (ADAS) en de toename van elektrische fietsen in het verkeer. Om de verkeersveiligheid te waarborgen is het van belang dat beginnende bestuurders getoetst worden op onderdelen die aansluiten bij de praktijk. Hierin wordt het CBR echter beperkt. Regelgeving loopt vaak achter op de technologische ontwikkelingen. Meer ruimte binnen de regelingen voor aanvullingen die het CBR, in samenspraak met het departement, nodig acht kunnen hier een oplossing bieden.
15 Toetsen van zaken die minder relevant zijn.
Het CBR neemt de desbetreffende ministeriële regelingen in acht, waaronder de regelingen eisen theorie-examen rijbewijscategorie B, A en AM. Het CBR heeft geen ruimte om van de regelingen af te wijken waardoor de taakuitoefening van het CBR beperkt wordt. Op basis van de huidige regelingen moeten namelijk enkele onderwerpen getoetst worden waarvan de directe relevantie voor de verkeersveiligheid in twijfel kan worden getrokken en/of waarvan het niet mogelijk is deze onderwerpen op redelijke wijze te toetsen, gezien de functie van het theorie-examen. Hiermee beperkt de feitelijke uitvoering van de wet- en regelgeving de gedachte waarvoor de wet- en regelgeving is ontwikkeld. Het CBR pleit voor meer ruimte om zelfstandig de uitvoering vorm te geven.
