Rijscholensector verandert
definitief en ingrijpend
De rijscholenbranche gaat definitief en ingrijpend veranderen. Dit is nodig om consumenten beter te beschermen alsook om de kwaliteit van het rijexamen en van instructeurs en rijscholen te verbeteren. Zowel rijscholen als het CBR en IBKI hebben hier een belangrijke taak in. Op de komende pagina’s publiceren we aan de hand van een aantal steekwoorden nagenoeg de letterlijke tekst van de brief van minister Harbers van IenW aan de Tweede Kamer, omdat het voor u als professional van groot belang is te weten wat er gebeurt, wanneer het gebeurt en welke afwegingen eraan ten grondslag liggen. Zodat u weet hoe de branche er uiteindelijk uit komt te zien.
De overweging
De aanleiding voor het gevraagde advies ligt in een aantal problemen in de rijschoolbranche, te verdelen in misstanden, lage kwaliteit van rijonderwijs en organisatorische problemen. Voordat nader wordt ingegaan op deze onderwerpen wordt benadrukt dat in constructieve samenwerking met de rijschoolbranche, het CBR, IBKI en vele anderen in de afgelopen maanden is gewerkt aan de uitwerking van de maatregelen van het advies van Emile Roemer. Misstanden komen onder meer voor doordat er een (te) grote afhankelijkheid is van een leerling van één rijinstructeur, er prikkels en bedrijfsmodellen zijn die niet gericht zijn op goed onderwijs maar op een zo groot mogelijke opbrengst en er weinig tot geen toezicht op rijscholen is.
Daarnaast is het huidige model volledig examengestuurd: er worden geen eisen gesteld aan het onderwijs. De druk op de tarieven belemmert daarbij de doorontwikkeling binnen de sector. Dit alles vertaalt zich onder meer in een relatief laag gemiddeld slagingspercentage bij het CBR (rond 50% van de kandidaten slaagt bij de eerste poging voor het praktijkexamen). Van dit alles ondervindt de leerling - de consument - de negatieve gevolgen. Regulering van de sector draagt bij aan bescherming van de consument.
De organisatiegraad is laag
De organisatiegraad van de rijschoolbranche is momenteel laag. De rijscholen die aangesloten zijn bij een van de brancheorganisaties vertegenwoordigen ongeveer 20% van de rijschoolbranche. In de rijschoolbranche zijn relatief veel zzp’ers (circa 80%) werkzaam.
Omarmen
Het kabinet omarmt het rapport vanuit de overtuiging dat verbeteringen van de kwaliteit van de rijopleiding, het rijexamen, de rijinstructeur en de rijscholen nodig zijn om de geconstateerde problemen te verhelpen. Daarmee kiest het kabinet ervoor om naast het stellen van eisen aan het examen óók eisen te stellen aan de kwaliteit van het rijonderwijs en aan rijscholen. Tegelijkertijd constateert het kabinet dat het advies veelomvattend is, dat aan vrijwel alle adviezen consequenties zitten voor rijscholen, rijinstructeurs, consumenten en uitvoeringsorganisaties, en dat in veel gevallen wet- en regelgeving aangepast moet worden.
Behapbaar
Om de te nemen stappen behapbaar te houden, kiest het kabinet ervoor de maatregelen uit het advies stapsgewijs in te voeren. Daarbij wordt prioriteit gegeven aan het aanpakken van misstanden en het verhogen van de kwaliteit van het rijonderwijs. Het kabinet beoordeelt daarbij na realisatie van delen van het advies telkens of de op dat moment ingevoerde maatregelen uit het advies de doelstelling voldoende dichterbij hebben gebracht en of vervolgactie nodig is, waarbij mee wordt gewogen wat de financiële gevolgen zijn van de uitvoering van de beoogde maatregel.
Plateauplanning
De plateauplanning is zo opgebouwd dat de 19 maatregelen uit het advies in zelfstandige deelprojecten worden uitgezet in de tijd (‘plateaus’). Dit voorziet in een werkwijze waarin de implementatie van de maatregelen behapbaar is voor alle betrokkenen en evaluatie meegenomen kan worden in de afweging voor een volgend plateau. Na afronding van ieder plateau wordt beoordeeld of de doelstellingen die daarbij zijn geformuleerd en voortkomen uit het advies voldoende dichterbij zijn gekomen. Ook wordt dan besloten of de uitvoering van het volgende plateau (of een deel daarvan) in gang wordt gezet. De financiële gevolgen van bepaalde maatregelen voor de collectieve lasten, voor de consument, voor de uitvoeringsorganisaties en voor de rijschoolbranche worden per plateau hierin betrokken.
In de plateauplanning is voor zover mogelijk in kaart gebracht welke consequenties besluiten hebben voor wet- en regelgeving, kosten, uitvoering en regeldruk. Dat voorziet daarmee ook in de op 19 april 2021 aan de Kamer toegezegde beslisinformatie. Deze consequenties zijn in plateau 1 goed in te schatten. Dit is ook noodzakelijk aangezien hierover als eerste besluitvorming plaats moet vinden. Hieronder wordt nader ingegaan op de plateaus die kunnen worden doorlopen.
Plateau 1
In plateau 1 wordt een aantal belangrijke onderdelen uit het advies in gang gezet. De focus ligt daarbij op de verbetering van de kwaliteit van het rijonderwijs en het bestrijden van misstanden. Daartoe wordt een verplicht leerplan voor het rijbewijs B ontwikkeld. Parallel daaraan wordt het CBR gevraagd nieuwe exameneisen te ontwikkelen en wordt IBKI onder meer gevraagd om een plan voor het opleiden van rijinstructeurs op te stellen. Aanvullend wordt CBR en IBKI gevraagd enkele onderdelen uit het advies uit te werken die bevoegdheden en/of eisen richting rijscholen en rijinstructeurs verstevigen.
Leerplan
In de werksessies is geconstateerd dat het verplichte leerplan voor rijbewijs B een centraal element is in het verbeteren van het rijonderwijs. De ontwikkeling van dit verplichte leerplan rijbewijs B (hierna: het leerplan) hangt samen met het invoeren van een aantal andere maatregelen: de introductie van een leerlingvolgsysteem en leerportfolio, een systematiek van collegiale toetsing, het ontwikkelen van nieuwe examen- en opleidingseisen waaronder competentiegericht beoordelen (maatregel 8) en het ontwikkelen van toezicht op de kwaliteit van het rijonderwijs.
Tevens is geconstateerd dat een aantal maatregelen binnen het leerplan moet worden uitgewerkt. Het gaat daarbij om de opbouw van de rijopleiding in fasen en modules (maatregel 3), het bepalen van het aantal toets- en examenmomenten en het opnemen van onderdelen in de opleiding die niet betrouwbaar te toetsen zijn in het examen.
Onderdeel van het advies is ook de vraag wat logische toets- en examenmomenten zijn en wie deze toetsen en examens dient af te nemen. Modulair toetsen voor wat betreft het praktijkdeel betekent niet noodzakelijkerwijs dat meer praktijkexamens worden afgenomen door het CBR. Dit kan bijvoorbeeld ook via toetsing door de eigen instructeur of een collega-instructeur, waarmee deze toets bij rijscholen wordt gelegd. Tot slot zijn ook de vraag op welke manier het onderhoud van het leerplan en de aanpassing daarvan periodiek het beste kan plaatsvinden alsmede de eisen voor het leerportfolio onderdeel van het advies. De oplevering van het leerplan is voorzien in het tweede kwartaal van 2023.
Opdracht aan het CBR
Het CBR krijgt de opdracht om nieuwe exameneisen te ontwerpen die samenhangen met het leerplan. In de werksessies is besproken dat het, met het oog op de voortgang, gewenst is dat het CBR deze exameneisen parallel aan de totstandkoming van het leerplan en de daarin geformuleerde leerdoelen opstelt. Daartoe dient het CBR goed op de hoogte te zijn van de inhoudelijke ontwikkeling van het leerplan. Onderdeel van deze opdracht is ook het geven van uitvoering aan de maatregelen om een meer competentiegerichte wijze van beoordelen in te voeren. Het CBR wordt tevens gevraagd de ontwikkeling van een leerlingvolgsysteem in gang te zetten, te beginnen met een marktscan naar bestaande systemen. Op basis van deze marktscan en de voortgang van het leerplan wordt beoordeeld of kan worden begonnen met het ontwerpen van de eisen aan het leerlingvolgsysteem. Om de kwaliteit van rijscholen waar dit nodig is te verbeteren, wordt in het advies voorgesteld eisen te stellen aan de bedrijfsvoering. In de werksessies is besproken dat een van de manieren om hiertoe te komen is om de bestaande inschrijfovereenkomsten tussen CBR en rijscholen te verstevigen.
Opdracht aan IBKI
Opdracht aan IBKI (ontwikkeling leerplan voor de rijinstructeur, eisen voor docenten rijinstructeursopleidingen, sanctionering bijscholing, bevoegdheid ambtshalve onderzoek vakbekwaamheid, doorontwikkeling WRM-register). In de werksessies is geconcludeerd dat een aantal opdrachten bij IBKI belegd kan worden. Het gaat daarbij ten eerste om het ontwikkelen van een leerplan voor de rijinstructeur. Dit betreft de initiële opleiding ten behoeve van het certificaat op grond van de Wet rijonderricht motorrijtuigen 1993 (WRM) en de vijfjaarlijkse praktische en theoretische bijscholing.
Daarbij wordt IBKI ook verzocht te verkennen wat de mogelijkheden zijn voor bepaalde verplichte theoretische bijscholingsonderwerpen. In lijn hiermee wordt IBKI gevraagd eisen voor docenten van instructeursopleidingen te formuleren.
Voor beide opdrachten geldt dat, net als bij het CBR, goed aangesloten moet worden bij de inhoud van het leerplan voor de leerling rijbewijs B. Daarnaast wordt IBKI gevraagd een voorstel te formuleren gericht op het sanctioneren door IBKI van de rijinstructeur wanneer de rijinstructeur onvoldoende resultaat boekt in het kader van de bijscholing. IBKI wordt tevens gevraagd voorstellen te ontwikkelen om op te kunnen treden tegen slecht functionerende rijinstructeurs. Onderdeel hiervan is onderzoek te doen naar de wenselijkheid en de haalbaarheid van een bevoegdheid voor IBKI om een ambtshalve onderzoek in te stellen naar rijinstructeurs. Ook wordt IBKI gevraagd om te verkennen of het bestaande WRM-register, dat basale gegevens bevat van alle rijinstructeurs die een WRM-certificaat hebben, verder ontwikkeld kan worden tot een rijinstructeursregister.
Dit is er al gebeurd
Enkele acties die op korte termijn te realiseren waren, zijn reeds afgerond. Dit betreft verbeteringen in de toegankelijkheid en vindbaarheid van de bevoegdheidschecker van het IBKI. Ook wordt de kwaliteitscontrole op de theoretische bijscholing bij het IBKI verbeterd. IBKI heeft recent met politie en ILT overlegd over verbeteringen in de keten. Dit heeft geleid tot de volgende acties:
- IBKI onderzoekt met de politie op welke wijze de bekendheid van een zogenaamde mededeling op grond van artikel 21 WRM – die de aanleiding is voor een onderzoek naar de bekwaamheid van een rijinstructeur door IBKI – in de opleiding van politiefunctionarissen steviger onder de aandacht kan worden gebracht. Ook wordt samen met de politie onderzocht op welke wijze de bekendheid van het doen van een melding bij IBKI op grond van artikel 21 WRM onder politiefunctionarissen kan worden vergroot.
- IBKI onderzoekt samen met de politie mogelijkheden om de wijze waarop meldingen worden gedaan efficiënter door te geleiden naar het IBKI.
- IBKI ontwikkelt met de ILT een proces dat ertoe moet leiden dat IBKI eenvoudig melding kan doen bij de ILT van WRM-certificaten die ongeldig zijn verklaard en niet zijn teruggestuurd. Hetzelfde geldt voor het doorgeven van meldingen en signalen die de ILT krijgt over gedrag dat aanleiding kan zijn voor onderzoek door IBKI naar de bekwaamheid van rijinstructeurs. Ook wordt bezien welke mogelijkheden of bevoegdheden de ILT heeft in het kader van de artikelen 24a, 24b en 27 WRM.
Het CBR is gevraagd een plan te ontwikkelen om consequenties te verbinden aan de slagingspercentages van rijscholen, waarbij het CBR rijscholen met structureel lage slagingspercentages maatregelen kan opleggen en rijscholen met structureel hoge slagingspercentages voordelen kan bieden. De gedachte daarbij is rijscholen te stimuleren hun kwaliteit te verbeteren. Daarbij worden een ondergrens en een bovengrens voor het slagingspercentage gehanteerd. Rijscholen die niet aan de ondergrens voldoen, krijgen in eerste instantie een waarschuwing. Elke zes maanden volgt een nieuwe meting waarbij rijscholen die structureel de ondergrens niet halen sancties krijgen opgelegd. Wanneer na vier meetmomenten de ondergrens niet wordt gehaald, volgt uitschrijving bij het CBR. Omgekeerd geldt dat rijscholen met een slagingspercentage hoger dan de bovengrens privileges krijgen, bijvoorbeeld door meer examencapaciteit te kunnen reserveren. Het CBR is met de branchepartijen in overleg over de uitwerking van dit plan.
De RDW is gevraagd een uitvoeringstoets te doen op het invoeren van een keuring voor de dubbele bediening in lesauto’s en toezicht op de inbouw hiervan. Voorzien was dat deze uitvoeringstoets in maart kon worden opgeleverd. Inmiddels is gebleken dat deze termijn niet haalbaar is. Reden hiervoor is onder andere dat het vraagstuk complexer is dan zich aanvankelijk liet aanzien: de komst van de moderne softwaregestuurde voertuigen (waaronder hybride en elektrisch) betekent dat bij het stellen van eisen mogelijk ook rekening gehouden moet worden met software in auto’s en niet alleen tot mechanische eisen aan de dubbele bediening. Tevens is zowel vanuit de RDW als vanuit CBR aangegeven dat het stellen van eisen aan dubbele bediening met zich meebrengt dat dit logischerwijs niet beperkt is tot alleen lesauto’s in de categorie rijbewijs B. Dit maakt dit proces een stuk ingewikkelder. De RDW heeft desgevraagd aangegeven te verwachten dat de uitvoeringstoets opgeleverd kan worden aan het eind van het derde kwartaal van 2022.
Plateau 2
In plateau 2 worden voorstellen die in plateau 1 worden gedaan geoperationaliseerd. Het gaat daarbij om het leerplan rijbewijs B, het leerlingvolgsysteem, de nieuwe exameneisen, het leerplan voor rijinstructeurs en eisen voor docenten rijinstructeursopleidingen, sanctionering van de bijscholing en ambtshalve onderzoek door IBKI, het verbinden van consequenties aan hoge of lage slagingspercentages van rijscholen door het CBR, het verstevigen van de eisen die aan rijscholen worden gesteld in de inschrijfovereenkomst bij het CBR en de keuring op dubbele bediening van lesauto’s door de RDW. Ter voorbereiding op de invoering van in plateau 1 voorbereide maatregelen worden pilots gestart en uitvoeringstoetsen gedaan.
Na ontwikkeling van het leerplan dient inzicht te worden verkregen in de wijze waarop het leerplan rijbewijs B kan worden ingeregeld bij alle stakeholders, in het bijzonder de rijschoolbranche. Hiertoe kunnen pilots worden uitgevoerd door het CBR en de rijschoolbranche gezamenlijk, in opdracht van IenW. Daarna kan het leerplan worden vastgesteld. Het CBR wordt gevraagd een uitvoeringstoets te doen op het leerplan en de wijze van examinering. Hiermee wordt inzicht gekregen in de benodigde wijzigingen in de bedrijfsvoering van het CBR en de kosten die daaraan verbonden zijn. Ook dienen benodigde wijzigingen in de bedrijfsvoering bij het CBR in gang te worden gezet, waaronder het ontwikkelen van nieuwe werkwijzen voor het examineren en het aantrekken en bijscholen van medewerkers. Ook krijgt het CBR in plateau 2 de opdracht te onderzoeken op welke wijze toezicht gehouden kan worden op de toepassing van het leerplan door rijinstructeurs. Ook zal worden onderzocht hoe het volgen van het leerplan kan worden gemonitord met het leerlingvolgsysteem. Het CBR wordt gevraagd een uitvoeringstoets te doen op het invoeren van een leerlingvolgsysteem.
Verbetering kwaliteit rijscholen en rijinstructeus
In plateau 2 is het invoeren van zowel de voorstellen voor het verbinden van consequenties aan de slagingspercentages van rijscholen als de aanpassingen in de bestaande inschrijfovereenkomsten tussen CBR en rijscholen voorzien. Het CBR is gevraagd hiermee bij de ontwikkeling van deze voorstellen zo mogelijk rekening te houden. Het invoeren van een verplichte keuring op dubbele bediening in lesauto’s vergt aanpassing van wet- en regelgeving. Hiervoor zullen in plateau 2 verdere voorbereidingen worden getroffen. Hetzelfde geldt voor de voorstellen vanuit het IBKI met betrekking tot het sanctioneren van het niet tijdig (binnen vijf jaar) met goed gevolg afronden van de bijscholing en het doen van ambtshalve onderzoek naar slecht functionerende instructeurs.
Plateau 3
Een belangrijk onderdeel van plateau 3 is het invoeren van wet- en regelgeving die voortkomt uit de voorgestelde plannen in de voorgaande plateaus. Het gaat daarbij om het wettelijk invoeren van het leerplan, het leerlingvolgsysteem en leerportfolio en de kwaliteitsverbeteringen bij rijscholen en rijinstructeurs conform voorstellen van IBKI.
Plateau 4
Maatregel 1 uit het advies betreft de oprichting van een nieuwe autoriteit in de vorm van een zelfstandig bestuursorgaan (zbo): de Curriculum Commissie Autorijonderwijs (CCA). In de werksessies is geconcludeerd dat een optie is om de in het advies aan de CCA toebedeelde taken in eerste instantie te beleggen bij CBR en IBKI. Reden hiervoor is dat er nu geen CCA is en dat het voorwaardelijk maken van de oprichting van de CCA voor het invoeren van het advies de invoering vertraagt. Door de extra taken te beleggen bij CBR en IBKI kan ervaring worden opgedaan met onder meer het houden van toezicht op het rijonderwijs, zo is de gedachte. De voor- en nadelen van het oprichten van een nieuw zbo alsmede het (tijdelijk) beleggen van nieuwe taken bij bestaande zbo’s wordt ten behoeve van de besluitvorming in plateau 3 en 4 nader verkend. Deze verkenning start in 2022.
Ook de introductie van een rijscholenregister en het stellen van aanvullende eisen aan de bedrijfsvoering van rijscholen inclusief toezicht hierop zijn in plateau 4 opgenomen. Reden hiervoor is dat rijscholen in eerdere plateaus al te maken krijgen met nieuwe verplichtingen en eisen ter bevordering van de kwaliteit van het rijonderwijs en rijinstructeurs, inclusief toezicht hierop. Tevens worden via het CBR eisen gesteld aan slagingspercentages en wordt bezien of de bestaande inschrijfovereenkomsten tussen CBR en rijscholen kunnen worden verstevigd.
De maatregel om een sectoroverstijgende klachtenregeling in te voeren is tevens onderdeel van plateau 4. Het uitvoeren van deze maatregel wordt logischerwijs niet belegd bij CBR, IBKI of rijschoolbranche. Indien niet wordt besloten tot het oprichten van een CCA dient te worden bepaald of en zo ja op welke wijze uitvoering aan deze maatregel wordt gegeven. Daarbij wordt ook de samenhang met bestaande klachtenregelingen bij CBR en IBKI bezien.
In het advies staat tot slot het voorstel te onderzoeken wat de mogelijkheden zijn voor een rijdocentopleiding die aansluit op het voortgezet onderwijs. Uitgaande van de huidige vmbo-vooropleidingseis zou dat volgens het advies een opleiding op mbo-niveau moeten zijn. Een dergelijke opleiding is op dit moment geen realistische ambitie. Het is wenselijk dat de beoogde verbeteringen nu eerst in de bestaande systematiek worden doorgevoerd (bijvoorbeeld door nieuwe ontwikkelingen en thema’s toe te voegen aan de examens, examens op een andere wijze af te nemen, meer praktijk te verplichten in de opleidingen etc.). Een nieuwe (bekostigde) mbo-opleiding heeft ook gevolgen voor de concurrentiepositie van de huidige private opleiders.
Niet overgenomen aanbevelingen
Vier maatregelen uit het advies zijn niet in de plateauplanning uitgewerkt. Met betrekking tot maatregel 6a (‘Werk toe naar een systeem van permanente verkeerseducatie’) geldt dat verkeerseducatie nu al in de leerdoelen van het primair onderwijs is opgenomen. Dit wordt ook geconstateerd in het advies. Voor het voortgezet onderwijs geldt dat deze maatregel nauw samenhangt met de reeds in gang gezette uitvoering van de motie-Lacin en Von Martels. Deze motie vraagt aandacht voor verkeersveiligheid in het voortgezet onderwijs. Toegezegd is dat de Kamer in het najaar van 2022 nader wordt geïnformeerd over het uitvoeren van deze motie.
Voor maatregel 10 uit het advies ('Laat het CBR één examenmoment per leerling toewijzen ') is in de werksessie van 19 november 2021 door alle partijen gezamenlijk geconcludeerd dat deze maatregel niet uitvoerbaar en niet nodig is. Invoering van deze maatregel leidt ertoe dat processen tussen het CBR en de rijscholen niet meer op elkaar aansluiten. In het advies wordt voorgesteld dat maatregel 14 ('Stel verzekering bij een garantiefonds verplicht') wordt uitgevoerd door de rijschoolbranche. In de werksessie van 29 oktober 2021 is door de rijschoolbranche bevestigd dat dit aan hen is. De rijschoolbranche zelf bepaalt daarbij de planning en het tempo. Maatregel 19 ('Start met lokaal en regionaal overleg over samenwerking en arbeidsmarktomstandigheden en richt een commissie voor inkomensverbetering in') is op 9 november 2021 in een werksessie besproken met vakbonden en rijschoolbranche. Daarin is geconcludeerd dat sociale partners verantwoordelijk zijn voor het uitvoeren van deze maatregel.
Gevolgen, regeldruk
Het invoeren van (delen van) het advies heeft consequenties voor de regeldruk van vooral rijscholen. Hierover vindt reeds ambtelijk contact plaats met het Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR). Bij de verdere uitwerking van het advies zal een regeldrukeffecten/kostenanalyse worden opgesteld. Een belangrijke stap daarbij is de verplichte mkb-toets. Het doel hiervan is om vroegtijdig bij ondernemers na te gaan of de voorgenomen regelgeving werkbaar is en of er nog aandachtspunten vanuit de uitvoeringspraktijk zijn. Deze systematiek maakt deel uit van de reguliere processen bij de totstandkoming van wet- en regelgeving. Zoals gebruikelijk zal het ATR voorstellen die resulteren in nieuwe of wijzigende regelgeving toetsen gedurende de (internet)consultatiefase. Het ATR betrekt daarbij ook de uitkomsten van de mkb-toets.
Dit vindt de minister van de Koepel
Op 24 juni 2020 heeft de Alliantie Samen Sterk een rapport uitgebracht waarin een groot aantal adviezen en verbetervoorstellen voor een kwaliteitsimpuls in de rijscholenbranche is opgenomen. Dit rapport vormde de basis voor het advies van Emile Roemer. Een van de voorstellen van de Alliantie Samen Sterk is het realiseren van een koepelorganisatie. De zeven brancheorganisaties ANWB, BOVAG, FAM, LBKR, RST, VRB en VVRI, de opleidingsorganisaties LBVI en De VerkeersAcademie en de uitgevers van verkeersleermiddelen Lens, Smit, Vekabest/VTO en Verjo/Ondile hebben gezamenlijk positief besloten tot de oprichting van de nationale Koepel rijopleiding en verkeerseducatie. De minister vindt dit een goede ontwikkeling.
