Alleen wettelijke verplichtingen hebben effect op kwaliteit rijopleiding
Onderzoeksbureau Royal HaskoningDHV publiceerde onlangs het in opdracht van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat samengestelde rapport ‘Kwaliteitsimpuls rijscholen Onderzoek naar een rijscholenregister en kwaliteitscontrolesysteem’. Dit rapport, waarin wordt gekeken naar de toegevoegde waarde van een rijscholenregister met daaraan gekoppeld een kwaliteitscontrolesysteem, is de basis onder de denkrichting die minister Cora van Nieuwenhuizen momenteel aanhangt. Om u als rijinstructeur optimaal te informeren over de belangrijke stappen die mogelijk gezet gaan worden in de toekomst, publiceren wij de overweging, conclusie en aanbevelingen integraal. De belangrijkste conclusie is dat er meerdere aanwijzingen zijn dat alleen wettelijke verplichtingen leiden tot wezenlijke verbetering.
Op basis van de documentenanalyse én de internationale consultatie kan worden geconcludeerd dat een rijscholenregister en een daaraan gekoppeld kwaliteitscontrolesysteem een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan de verhoging van de kwaliteit van het Nederlandse rijonderricht. Onderzoeken in Duitsland hebben laten zien dat er aantoonbaar een positieve invloed is op de kwaliteit van de rijopleiding en dat die zich vertaalt in een betere attitude, beter rijgedrag en minder ongevallen bij jonge, beginnende bestuurders.
Totaalaanpak
Invoering van een register en kwaliteitscontrolesysteem kan alleen effectief zijn als zij onderdeel zijn van een totaalaanpak, waarbij sprake is van een goede onderlinge afstemming van de verschillende bouwstenen van het opleidings- en examensysteem. Centraal daarin staan de ‘leerdoelen voor het rijbewijs’. Die verwijzen naar de doelen die gerealiseerd moeten worden om ervoor te zorgen dat alleen veilige en verantwoorde bestuurders het rijbewijs krijgen en tot het verkeerssysteem worden toegelaten. Uitgewerkt in een standaardrijopleidingscurriculum vormen deze doelen de basis voor de inhoud van de rijopleiding én het rijexamen én vervolgens voor de competenties van de rijinstructeurs.
Robuustheid
De effecten van een register en controlesysteem op de kwaliteit van de rijopleiding hangen sterk af van de robuustheid van het systeem. In landen met een hoge mate van regulering en daaraan gekoppelde wettelijke verplichtingen (zoals Noorwegen en Duitsland) zijn de effecten groter dan in landen met een mindere mate van regulering en minder wettelijke verplichtingen (zoals het Verenigd Koninkrijk en Zweden).
'Een goed voorbeeld van een vrijwillige certificering binnen het veld van rijopleiding en rijexaminering is de Rijopleiding in Stappen (RIS)'
Wettelijke verplichtingen
Op basis van de resultaten van de internationale consultatie kan worden geconcludeerd dat een rijscholenregister een bijdrage kan leveren aan de verhoging van de kwaliteit van het Nederlandse rijonderricht. De geraadpleegde ‘best practice’-landen laten een gemixt beeld van regulering, certificering en optimalisering zien. In landen, zoals Noorwegen en Duitsland, met een hoge mate van regulering en daaraan gekoppelde wettelijke verplichtingen is een duidelijk effect op de kwaliteit van de rijopleiding aangetoond. In landen, zoals Zweden en het Verenigd Koninkrijk, met een mindere mate van regulering en minder wettelijke verplichtingen is het effect op de kwaliteit beperkter.
Noorwegen
Noorwegen heeft het meest geavanceerde systeem, met als basis een wettelijk verplicht rijopleidingscurriculum met in totaal 36 verplichte uren training en zelf-assessment én een 2-jarige opleiding tot rijinstructeur op hbo-niveau. Moeilijk te examineren rijtaken (hogere-ordevaardigheden zoals gevaarherkenning en sociaal-affectieve vaardigheden, maar ook meer concrete rijtaken als het rijden bij duisternis/donker en het omgaan met noodsituaties) worden in Noorwegen getoetst door de rijinstructeurs. Daarbij is sprake van een steekproefgewijze controle van de door de rijinstructeurs geleverde kwaliteit. Onderzoek in Noorwegen heeft laten zien dat door theorielessen en praktijklessen verplicht te stellen met aandacht voor (moeilijk te toetsen) hogere-ordevaardigheden, hoge eisen te stellen aan rijscholen en rijinstructeurs en deze periodiek te controleren er een positieve invloed is op attitude, rijgedrag én ongevalsbetrokkenheid van beginnende bestuurders.
Duitsland
Duitsland kent een register en een daaraan gekoppelde kwaliteitscontrole, zowel op het niveau van de rijscholen als op het niveau van de individuele rijinstructeur. Op het niveau van de rijschool wordt gecontroleerd of wordt voldaan aan formele kwaliteitscriteria, die vooral met de bedrijfsvoering te maken hebben. Op het niveau van de individuele rijinstructeur is sprake van pedagogisch-didactische supervisie.
Aan de hand van een gedetailleerd protocol wordt de kwaliteit van de instructeur beoordeeld bij het geven van zowel theorie- als praktijklessen. Verbeterpunten worden gesignaleerd en er worden passende maatregelen (bijscholing en verder monitoring) genomen om de instructie weer op het gewenste niveau te krijgen. Als sprake is van ernstige tekortkomingen of overtredingen of schendingen van afspraken (waaronder fraude), worden passende sancties genomen en kan uiteindelijk een vergunning worden ingetrokken of een certificaat ongeldig worden verklaard. Het systeem van ‘Pedagogisch Qualifizierte Überwachung’, dat in vijf Duitse deelstaten wordt toegepast, is bewezen effectief. Dat blijkt uit onderzoek van de Universiteit van Potsdam: de kwaliteit van de rijopleiding is door de maatregelen aantoonbaar toegenomen.
Verenigd Koninkrijk
In het Verenigd Koninkrijk is sprake van een register en daaraan gekoppelde kwaliteitscontrole op het niveau van de individuele rijinstructeur. Beide zijn gekoppeld aan de certificering tot Approved Driving Instructor (ADI). Om ADI te kunnen worden, moet iemand vijf stappen doorlopen. Als laatste stap in het proces moet iemand zich laten registreren als ADI. Als iemand geregistreerd is, krijgt hij een ADI-certificaat. De registratie moet elke 4 jaar worden vernieuwd. Dan wordt de bekwaamheid van de ADI getoetst door een examinator van het exameninstituut DVSA. De uitslag van de toets kent drie scores: ‘ADI presteert bovengemiddeld’, ‘ADI zit op standaard niveau’ en ‘ADI presteert onvoldoende’. De uitslag wordt opgenomen in het register. Het ADI-register kan door elke leerling worden ingezien. Als een ADI drie keer voor de toets zakt, wordt hij uit het register verwijderd en moet hij alle vijf de stappen van het kwalificatieproces opnieuw doorlopen.
Er is geen expliciet onderzoek gedaan naar de effecten van het ADI register op de kwaliteit van de rijopleiding. De invoering van het ADI register heeft wel tot een duidelijke sanering van de branche geleid. Het aantal gecertificeerde rijinstructeurs in het VK is afgenomen van circa 50.000 tot circa 30.000.
Zweden
In strikte zin is in Zweden geen sprake van een register voor rijscholen of rijinstructeurs. Er gelden wel duidelijke regels voor het oprichten en runnen van een rijschool. Om een rijschool te kunnen beginnen, heeft men een vergunning van het Zweedse Transport Agency nodig. Dan wordt getoetst of een rijschool aan allerlei formele regels voldoet. Het Transport Agency voert periodiek controles uit of nog steeds wordt voldaan aan deze formele regels. Dat heeft enig effect op de kwaliteit van de rijopleiding. De vergunning kan immers worden ingetrokken als rijscholen niet meer aan de gestelde voorwaarden voldoen. Het systeem zou aan effectiviteit kunnen winnen als bij de periodieke controles ook de kwaliteit van de rijinstructeurs zou kunnen worden getoetst.
Inhoudelijke uitgangspunten voor een rijscholenregister:
Op basis van de resultaten van de internationale consultatie en de documentenanalyse zijn de belangrijkste uitgangspunten voor een rijscholenregister:
− Duidelijkheid over wie de eigenaar van de rijschool is en welke rijinstructeurs er in dienst zijn.
− Herkenbaarheid van de rijschool als erkend opleidingsinstituut.
− Hiermee is sprake van een duidelijke identiteit en mogelijkheid van aansprakelijkheidsstelling bij schendingen van afspraken en fraude.
− Er wordt een overeenkomst aangegaan tussen de beheerder van het register (de certificerende c.q. controlerende instantie) en de rijschool/rijinstructeur waarin duidelijk is vastgelegd aan welke verplichtingen de rijschool/rijinstructeur moet voldoen. Onderdeel daarvan is dat de rijschool ook verantwoordelijk is voor de juiste vaststelling van de identiteit van de leerling/kandidaat.
− Duidelijkheid over sancties met uiteindelijk mogelijke uitsluiting van het aanvragen van examens bij het CBR.
− Mogelijkheid om (vooraf vastgestelde) administratieve boetes op te leggen bij overtredingen.
Eisen aan rijscholenregister
Ten aanzien van de eisen die aan een rijscholenregister moeten worden gesteld, kan het volgende worden geconcludeerd:
− Het moet voor iedere rijschool gelden (groot en klein, ook de eenmanszaken).
− Het moet controleerbaar zijn.
− Het moet openbaar, transparant en toegankelijk zijn voor de klant/leerling.
− Het moet betrouwbaar zijn.
− Het mag geen commerciële uitstraling hebben.
Inhoud van het rijscholenregister
Ten aanzien van de meer concrete inhoud van het rijscholenregister, in termen van te registreren gegevens en waarborgen van de betrouwbaarheid ervan, kan onderscheid gemaakt worden in meer formele eisen ten aanzien van de bedrijfsvoering van de rijschool en eisen met betrekking tot de pedagogisch-didactische kwaliteit van het geleverde rijonderricht.
Bij de formele eisen gaat het om zaken als:
− Naam rijschool en eigenaar.
− Een ‘certificate of practice’ die AVG-proof is.
− Namen van rijinstructeurs met bevoegdheden/certificaten.
− Aanwezige voertuigen.
− Andere faciliteiten (zoals leslokalen en lesmaterialen).
− Afgesloten aansprakelijkheidsverzekeringen.
− Lidmaatschap branchepartij.
Bij de pedagogisch-didactische kwaliteit staat de wijze van lesgeven van de individuele rijinstructeurs centraal.
Aanvullende regelingen en maatregelen
Wat betreft aanvullende regelingen en maatregelen die nodig zijn om het rijscholenregister effectief te maken, heeft met name de internationale consultatie duidelijk gemaakt dat invoering van een rijscholenregister en een kwaliteitscontrolesysteem voor rijscholen en rijinstructeurs alleen effectief kan zijn als het deel uitmaakt van een totaalaanpak waarbij sprake is van een goede onderlinge afstemming van de verschillende bouwstenen van het opleidings- en examensysteem. Centraal daarin staan ‘leerdoelen voor het rijbewijs’ c.q. generieke eisen met betrekking tot de inhoud van de rijopleiding. Die verwijzen naar de doelen die gerealiseerd moeten worden om ervoor te zorgen dat alleen veilige en verantwoorde bestuurders het rijbewijs krijgen en tot het verkeerssysteem worden toegelaten. Zij vormen de basis voor de rijopleiding én het rijexamen. Wanneer een goede afstemming tussen leerdoelen, rijexamen en rijopleiding ontbreekt, kan dit tot negatieve effecten leiden. Als er verkeerde accenten worden gelegd in het rijexamen, de verkeerde competenties worden getoetst of essentiële competenties niet of onvoldoende aan de orde komen, kan dat negatieve gevolgen hebben voor de verkeersveiligheid.
Wanneer bepaalde thema’s of vaardigheden in het rijexamen niet aan de orde komen, is er voor rijinstructeurs geen strikte noodzaak om er in de opleiding aandacht aan te besteden.
Nationaal curriculum
Een nationaal curriculum voor de rijopleiding vormt in Noorwegen de basis voor het daar ontwikkelde systeem. Duitsland is bezig met het opstellen van een nationaal standaard curriculum en wil dat graag verplicht zien. Beide landen kiezen de matrix met ‘Goals of Driver Education’ als fundament voor het curriculum.
Samenvattend kan het volgende worden geconcludeerd:
− Een standaard rijopleidingscurriculum vormt de basis voor de inhoud van de rijopleiding én het rijexamen én vervolgens voor de competenties van de rijinstructeurs.
− Dit curriculum moet alle cellen van de GDE-matrix afdekken, met name ook de hogere niveaus van de matrix.
− De hogere niveaus van de GDE-matrix (denk aan hogere-ordevaardigheden zoals gevaarherkenning en sociaal-affectieve vaardigheden) zijn moeilijk betrouwbaar te toetsen op het examen. Dat geldt ook voor sommige concrete rijtaken (denk aan rijden bij hoge snelheden (boven 100 km/ uur) en rijden bij duisternis/in het donker). Deze dienen daarom nadrukkelijk een plek in de rijopleiding te hebben.
− De maatschappij wil dat de beginnende bestuurders goed zijn voorbereid om veilig deel te nemen aan het verkeer. Daar past een goede status van het beroep van rijinstructeur c.q. een goed imago van de opleidingsbranche bij.
− Als belangrijke vaardigheden een plek krijgen in de rijopleiding en bijvoorbeeld door rijinstructeurs worden getoetst, is sprake van uitvoering van overheidstaken:
- De verantwoordelijkheid voor het uitvoeren van een deeloverheidstaak dient goed gewaarborgd te worden.
- Dat vraagt om een sluitende registratie met vooraf gestelde eisen en verplichtingen om regulering van de taken die worden uitbesteed.
Kwaliteitsimpuls van rijscholenregister: korte, middellange- en lange termijn
De laatste onderzoeksvraag heeft te maken met de manier waarop de hiervoor genoemde conclusies met betrekking tot uitgangspunten, eisen, inhoud en noodzakelijke aanvullende regelingen en maatregelen van het rijscholenregister kunnen leiden tot een kwaliteitsimpuls voor de rijopleiding. Daartoe kijken we aan de hand van drie scenario’s hoe belangrijke voorwaarden en eisen voor die kwaliteitsimpuls in de praktijk vormgegeven kunnen worden.
Voor de drie scenario’s sluiten we aan bij de resultaten van een onderzoek dat in 2017 is uitgevoerd naar de verbetering van de professionele rijopleiding in Nederland (Bex en Bloemheuvel, 2017). Via een zogenaamde Innovation Lab-aanpak is in dit onderzoek samen met zowel experts uit het veld van opleiding en examinering als met experts met een beleids- of een wetenschappelijke achtergrond gekeken naar knelpunten in de rijopleiding en naar mogelijke oplossingsrichtingen. De volgende drie scenario’s zijn onderscheiden:
Verplichtingsscenario
In dit eerste scenario wordt de kwaliteitsimpuls afgedwongen met behulp van regulering. Dit is te vergelijken met de wijze waarop de erkenning APK garagebedrijven én APK keurmeesters is geregeld. De overheid neemt het initiatief en legt in de regelgeving vast welke zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s) onder welke eisen/voorwaarden deze taken kunnen gaan uitvoeren. Branche- en uitvoeringsorganisaties kunnen de overheid voorzien van advies, maar de overheid is eindverantwoordelijk en bepaalt daarmee de voorwaarden en eisen die aan de rijschoolbranche gesteld moeten worden.
Voordelen van het reguleringsscenario zijn onder andere dat de wet- en regelgeving op alle partijen van toepassing is, eenduidig is en er stevig op kan worden gehandhaafd (onafhankelijk en intensiever toezicht). Nadeel is dat veranderen van regelgeving een langdurig traject is en dat verplichtingen in wet- en regelgeving mogelijk kostenverhogend kunnen werken.
Vrijwilligheidsscenario
In dit tweede scenario nemen de brancheorganisaties of de exameninstuten (of in gezamenlijk overleg) het initiatief voor vrijwillige certificering van de rijopleiding. Zij leggen gezamenlijk vast aan welke eisen een goede rijopleiding moet voldoen. Daarnaast zijn eisen opgenomen met betrekking tot het ondernemerschap. Voor de rijschoolbranche betekent dit dat binnen de bestaande kaders wordt gekeken naar welke verbeteringen kunnen worden doorgevoerd. Met certificering kan veel worden bereikt, terwijl de medewerking vrijwillig blijft en het imago van de rijschoolbranche wordt verbeterd.
Voordeel van dit scenario is dat geen aanpassing van wet- en regelgeving nodig is en dat de certificering door de markt (van binnenuit) wordt opgepakt. Daarom is dit scenario sneller te realiseren dan het reguleringsscenario. Nadeel is dat het een vrijwillig systeem is en deelname tot een klein deel van de rijscholen en rijinstructeurs beperkt kan blijven. Daardoor kunnen ongewenste situaties en misstanden in het veld van de rijopleiding blijven bestaan.
Een goed voorbeeld van een vrijwillige certificering binnen het veld van rijopleiding en rijexaminering is de Rijopleiding in Stappen (RIS). Dit systeem wordt sinds 2003 door het CBR uitgevoerd. Rijinstructeurs kunnen een aanvullende opleiding tot RIS-instructeur volgen. In het kader van de WRM-bijscholing volgen RIS-instructeurs een specifiek RIS-traject. Doordat het een vrijwillig systeem is, doet slechts een gering aantal kandidaten het officiële RIS-examentraject (circa 4%). Bij het CBR zijn circa 1.600 RIS-rijinstructeurs geregistreerd. Dat is ruim 10% van alle in Nederland geregistreerde rijninstructeurs.
Optimalisering
In dit laatste scenario is sprake van optimaliseren binnen de bestaande kaders door het proces zodanig in te richten dat met zo weinig mogelijk inzet van middelen een zo goed mogelijk resultaat wordt gerealiseerd. Communiceren en voorlichten zijn de belangrijkste elementen van dit scenario.
Het gaat niet alleen om voorlichting over ‘de ideale rijschool’, maar ook over de rolverdeling tussen exameninstituut, rijscholen, kandidaten én opleidingseisen en examenmodellen. Dit scenario vereist samenwerking tussen alle partijen, zodat zij eenduidig, transparant en periodiek de consument op een adequate wijze voorlichten.
Voordeel van dit scenario is dat het op erg korte termijn kan worden uitgevoerd. Een belangrijk nadeel is dat het erg vrijblijvend is én sterk afhankelijk is van de ambitie én de samenwerking tussen de stakeholders.
